О некоторых проблемах административно-правового противодействия незаконному игорному бизнесу

С 1 июля 2009 года согласно Федеральному закону от 29 декабря 2006 года N 244-ФЗ «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон об азартных играх) азартные игры разрешены в России лишь в четырех зонах.

Фактически они до сих пор существуют только на бумаге. Этим же законом установлены требования к игорным заведениям, организаторам азартных игр и посетителям игорного заведения.В годы своего расцвета по рентабельности (около 50%) игорный бизнес оставлял далеко позади высокодоходные отрасли (добычу и переработку нефти и газа, металлургию). Игорный бизнес приносил значительные поступления в бюджет. До вступления в силу Закона об азартных играх, по данным ФНС, в России было зарегистрировано более 5500 игровых столов и 220 000 игровых автоматов. Сферу игорного бизнеса обслуживали около 340 000 человек. Налог на игорный бизнес принес в 2008 году, по данным Федерального казначейства, бюджету 26,4 млрд. руб. Однако не меньшие суммы скрывались от налогообложения за счет специально разработанных схем по уклонению от уплаты налогов и наличия незарегистрированных игровых столов и автоматов.

До вступления в силу Закона об азартных играх в сфере игорного бизнеса основными нарушениями закона являлись:

– работа без соответствующих лицензий,
– наличие неучтенных в налоговых органах игровых столов и автоматов,
– отсутствие документов на игровое оборудование,
– переделка плат и микросхем игровых автоматов с целью корректировки результатов игры в пользу владельцев заведения.

Казино и игровые клубы закрывались, а в отношении их хозяев или должностных лиц возбуждались уголовные дела по ст. 159 («Мошенничество»), 171 («Незаконное предпринимательство»), 199 («Уклонение от уплаты налогов») УК РФ.После вступления в силу Закона об азартных играх многие крупные игорные компании сосредоточились на зарубежных проектах (в основном в Белоруссии, Латвии и на Украине). Помещения, ранее принадлежавшие данным компаниям, были переориентированы под другие виды деятельности – рестораны, ночные клубы, свадебные салоны.

Большинство владельцев игровых клубов продолжают свою деятельность либо полностью нелегально, либо изменив название своих заведений на клубы «мгновенных лотерей» или компьютерных игр.Вопрос законности переделки игровых автоматов в лотерейные не нашел отражения ни в одном российском нормативно-правовом акте, а между тем, российский сегмент Интернета пестрит предложениями-объявлениями о переделке игровых автоматов в лотерейные за 5000-7000 руб. Такая «переделка», как правило, заключается в том, что на аппарате табличку «Игровой аппарат» меняют на надпись «Лотерейное оборудование». Кроме того, меняется программа, в которой тоже появляется слово «лото».

Больше половины бывших залов игровых автоматов теперь работают под видом стимулирующей лотереи.Игорное оборудование, переделанное под лотерейное, изымается органами внутренних дел в целях пресечения деятельности нелегальных клубов и залов или для производства экспертиз и экспертно-криминалистических исследований. При этом представители игровой индустрии оказывают активное противодействие органам внутренних дел при изъятии игорного оборудования. Зафиксированы случаи, когда игорное оборудование закатывалось в бетон, приваривалось к стальным цельным конструкциям, крепилось с помощью специальных технологий, что затрудняло или даже исключало возможность его изъятия. Сотрудникам правоохранительных органов приходилось прибегать к помощи службы спасателей МЧС и работников жилищно-коммунального хозяйства.

Однако, несмотря на предпринимаемые меры, количество объектов данной сферы практически не уменьшается, в первую очередь из-за отсутствия четких законодательных требований к организации азартных игр и лотерей.

1. Способы создания видимости легальности игорного бизнеса

Существует несколько способов создания видимости легальности игорного бизнеса. Главные из них связаны с использованием модифицированного оборудования:

А) с использованием возможностей Интернета;
Б) с предоставлением услуг по распространению лотереи.

А. Использование возможностей Интернета.
1) Помещение выглядит как слот-зал, но вывеска новая – «Интернет-салон». Клиентам предлагается интернет-версия рулетки, игрового автомата и карточных игр. Игры в доменной зоне «.ru» запрещены законом, поэтому компания регистрируется в оффшорной зоне, где и находится сервер. Игра ведется на сумму, которую клиент переводит с кредитной карты на определенный счет, может использоваться система интернет-платежей.

2) Онлайн-казино. Чтобы играть там, нужен компьютер с доступом в Интернет, а также кредитная карта либо счет в одной из систем web-денег.

В соответствии с п. 3 ст. 5 Закона об азартных играх деятельность по проведению азартных игр с использованием информационно-телекоммуникационных сетей, в том числе сети Интернет, а также средств связи, в том числе подвижной связи, запрещена. Поэтому последовательность: 1) положил деньги на счет в виртуальной платежной системе; 2) зашел на сайт казино; 3) проиграл все деньги – противоречит духу закона.

Интересно, что иногда вход в сеть Интернет имитируется. В помещении интернет-кафе устанавливаются несколько компьютеров с системными блоками и один центральный компьютер с центральным блоком, посредством которого осуществлялось перечисление виртуальных денежных средств на остальные компьютеры, на которых установлены разные варианты азартных игр. Клиент передает администратору интернет-кафе наличные денежные средства. Администратор посредством центрального компьютера перечисляет денежные средства в размере переданных игроком наличных денежных средств на выбранный клиентом компьютер с установленными азартными играми. На мониторе отображался результат игры и виртуальные денежные средства, которые в случае выигрыша игрок был вправе получить у администратора наличными. При этом администрацией интернет-кафе азартная игра на игровом оборудовании маскировалась под игру в сети Интернет, хотя в процессе игры на компьютере выход в сеть не осуществлялся.

Б) Предоставление услуг по распространению лотереи.Широко практикуемая замена вывески на игровом заведении и
«перепрошитие» плат игровых автоматов не меняют сути: азарт и возможность либо выиграть, либо полностью проиграть деньги в пользу организаторов «суррогатных казино». Технология игры остается практически прежней, меняются лишь незначительные детали. Разница в том, что лотерейное оборудование не подлежит постановке на учет (игровые автоматы ранее регистрировались в налоговых органах) и отсутствуют ограничения по размещению такого оборудования. В частности, в Москве до вступления в силу Закона об азартных играх не было зарегистрировано ни одного лотерейного клуба, а к июню 2010 года их оказалось уже 227.

Еще один способ – так называемые «лотоматы». Автомат продает моментальную лотерею и выдает выигрыш наличными деньгами. Провести различие между лотерейными и игровыми автоматами должен технический регламент, который пока не разработан.Лотерейный бизнес в настоящее время является легальным видом игровой деятельности. Однако п. 1 ст. 4 Закона об азартных играх определяет азартную игру как «основанное на риске соглашение о выигрыше, заключенное двумя или несколькими участниками такого соглашения между собой либо с организатором азартной игры по правилам, установленным организатором азартной игры». А ч. 1 ст. 1063 Гражданского кодекса прямо говорит о том, что лотерея – это «игра, основанная на риске». Следовательно, у понятий «лотерея» и «азартная игра» есть общий признак, а граница между этими понятиями проходит по различиям в оборудовании.

Согласно Закону об азартных играх игровое оборудование – это «устройства и приспособления, используемые для проведения азартных игр». К игровому оборудованию относятся игровые столы и игровые автоматы. При этом игровой автомат – это игровое оборудование (механическое, электрическое, электронное или иное техническое оборудование), используемое для проведения азартных игр с материальным выигрышем, который определяется случайным образом устройством, находящимся внутри корпуса такого игрового оборудования, без участия организатора азартных игр или его работников.Согласно п. 14 ст. 2 Федерального закона от 11 ноября 2003 года N 138-ФЗ «О лотереях» (далее – Закон о лотереях) лотерейное оборудование – это «оборудование, специально изготовленное и используемое для проведения лотереи, или оборудование, оснащенное лотерейными программами».

Необходимо также отметить, что Приказом Госстандарта РФ от 24 января 2000 года N 22 «О принятии Правил проведения испытаний игровых автоматов с денежным выигрышем с целью утверждения типа и контроля за их соответствием утвержденному типу» (с изменениями от 22 февраля 2008 года) установлены общие требования к порядку проведения испытаний игровых автоматов с денежным выигрышем с целью утверждения типа и контроля за соответствием игровых автоматов с денежным выигрышем утвержденному типу. Правила распространяются на электронные игровые автоматы с денежным выигрышем, используемые для азартных игр, в которых результат игры определяется случайным образом. Существует и ГОСТ 28171-89 «Автоматы игровые. Общие технические условия».

На основании данных Правил составлен реестр утвержденных типов игровых автоматов, в том числе содержащий и сведения об игровых программах, которые используются в игровых автоматах. Однако правоохранительные органы недостаточно широко используют возможность направления запросов в соответствующий орган метрологии и сертификации об относимости программ, используемых в лотерейном оборудовании, к игровым.

По вопросу организации юридическими лицами азартных игр под видом стимулирующих лотерей на сертифицированном лотерейном оборудовании также необходимо отметить, что в соответствии с п. 7 ст. 3 Закона о лотереях проведение лотереи в режиме реального времени с использованием лотерейного оборудования, объединенного сетью электросвязи, осуществляется только федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации, на всей территории Российской Федерации.Таким образом, организация юридическими лицами лотерей в режиме реального времени запрещена.

Также отметим, что проведение стимулирующих лотерей носит уведомительный характер и в соответствии с п. 3 ст. 7 Закона «О лотереях» федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством Российской Федерации, уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченный орган местного самоуправления, получивший уведомление о проведении стимулирующей лотереи, в течение 15 дней со дня получения такого уведомления имеет право запретить проведение стимулирующей лотереи.

2. Противоречивая судебная практика законодательства об административных правонарушениях

Ст. 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) предусматривает ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или специального разрешения (лицензии).Специальная норма об административной ответственности за организацию и проведение азартных игр вне специально создаваемых зон КоАП РФ не предусмотрена.15 апреля 2010 года состоялось заседание президиума Высшего арбитражного суда Российской Федерации, на котором выявлено несколько подходов к разрешению вопроса о привлечении к административной ответственности лиц за деятельность по организации и осуществлению игорного бизнеса.

1) Суды привлекают к административной ответственности, установленной ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ, лиц, осуществляющих деятельность по организации и проведению азартных игр вне специальных зон при отсутствии разрешения. Суды исходят из того, что не имеет значения тот факт, что соответствующее разрешение на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр вне установленных зон в принципе не может быть получено.

2) Суды не привлекают к административной ответственности, установленной ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ, лиц, осуществляющих деятельность по организации и проведению азартных игр вне специальных зон при отсутствии разрешения. Суды исходят из того, что состав ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ охватывает лишь те случаи, когда лицо осуществляет без лицензии (разрешения) какую-либо деятельность, на которую в принципе может быть получена лицензия (разрешение). С учетом того, что деятельность по организации и проведению азартных игр вне специальных зон прямо запрещена законом и разрешение (лицензия) на такую деятельность не может быть получено ни при каких обстоятельствах, осуществление такой деятельности не охватывается ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ.

3) Суды не привлекают к административной ответственности, установленной ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ, лиц, осуществляющих деятельность по организации и проведению азартных игр вне специальных зон при отсутствии разрешения. Суды исходят из того, что ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ устанавливает ответственность за осуществление без лицензии лишь той деятельности, которая подлежит лицензированию в силу Закона о лицензировании отдельных видов деятельности. С учетом того, что с 30 июня 2009 года деятельность по организации и проведению азартных игр в силу Закона об азартных играх не относится к числу лицензируемых, у арбитражных судов отсутствуют основания, позволяющие привлекать лиц, осуществляющих деятельность по организации и проведению азартных игр вне специальных зон, к административной ответственности, предусмотренной ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ.

4) Отдельные суды, признавая невозможность привлечения к ответственности субъектов предпринимательской деятельности за совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ, привлекают лиц к административной ответственности, предусмотренной региональными кодексами об административных правонарушениях.Таким образом, до сих пор нет однозначного толкования вышеобозначенных позиций, что приводит к отсутствию единой и скоординированной позиции судов и правоприменительных органов по этому вопросу. Что касается четвертой позиции, на наш взгляд, после введения Законом об азартных играх на федеральном уровне прямого запрета на организацию и проведение азартных игр вне специальных зон указанные нормы о региональной ответственности применению не подлежат согласно п. 3 ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ.

3. Смежная антисоциальная деятельность

Также хотелось бы затронуть еще одну актуальную проблему, косвенно относящуюся к вопросу организации незаконных азартных игр. Речь идет об игре на колебаниях курсов мировых валют (размещение денежных средств на Forex).

Уже больше 10 лет в России работает большое число компаний, предлагающих играть на разнице курсов валют. Изменение стоимости евро к доллару либо делает игрока богаче, либо разоряет его, а соревнуется он с профессионалами глобальных банков. При этом предоставление услуг на этом рынке никем не регулируется. Организации, предлагающие свои услуги на рынке Forex, не являются кредитными, и, соответственно, ЦБ России не осуществляет за ними надзор. Также указанные организации не участвуют в обороте акций, и, соответственно, уполномоченный государственный орган, призванный осуществлять контрольные функции в данной области (ФСФР), также не может контролировать их деятельность. О наличии правовых пробелов в регулировании и государственном контроле на рынке Forex свидетельствуют и поступающие в различные подразделения МВД России обращения граждан, потерявших все свои средства, вложенные в игру на валютном рынке.